名稱：疫情影響下國際航行船舶垃圾處理現(xiàn)狀及建議
受航線、掛靠港口、船期、靠泊時間等多方面因素的影響，國際航行船舶垃圾退岸處理的窗口期短，加之多數(shù)港口因?yàn)橐咔榉揽匦枰獙H航行船舶垃圾退岸處理進(jìn)行嚴(yán)格管控，船舶垃圾處理現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。從某外輪違規(guī)處理船舶垃圾引發(fā)火災(zāi)事故的案例出發(fā)，結(jié)合對船上人員和海事管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查，分析當(dāng)前國際航行船舶垃圾處理的現(xiàn)狀和存在的問題，最后從主管機(jī)關(guān)、港口和船舶等角度提出改進(jìn)船舶垃圾管理的建議。
在全球各國忙于應(yīng)對新冠疫情引發(fā)的一系列危機(jī)之際，各港口紛紛對國際航行船舶垃圾退岸處理進(jìn)行嚴(yán)格管控，特別是在一些國家施行宵禁、封城、封鎖國境線期間，港方接收船舶垃圾一度處于停滯狀態(tài)。由于船舶垃圾儲存空間有限，很多船舶在無法正常將垃圾退岸處理的情況下，違規(guī)將垃圾直接排放到海中，或?qū)⒗D(zhuǎn)移給不具有垃圾接收能力的污油水接收船，這類行為違反了《國際防止船舶造成污染公約》和港口國關(guān)于船舶垃圾處理的規(guī)定，并造成海洋環(huán)境污染。不具有接收能力的船舶接收船舶垃圾還違反了港口疫情防控規(guī)定，增加了疫情傳播風(fēng)險，甚至導(dǎo)致安全事故。
一起違規(guī)轉(zhuǎn)移船舶垃圾引發(fā)火災(zāi)的案例
1.事故經(jīng)過
2021年初某日19：35時，一艘外輪在中國南方某港口退污油水的過程中，在未經(jīng)申報也沒有任何監(jiān)管的情況下，違規(guī)將船舶垃圾吊裝到污油水接收船，轉(zhuǎn)移垃圾共計7.4 m3，污油水接收船將垃圾置于主甲板。約23：15時，放置在污油水接收船主甲板上的垃圾起火，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門接警后迅速趕赴現(xiàn)場撲救，火災(zāi)最終造成該船船首4條污油水軟管和2條纜繩燒毀。
2.事故原因 該輪上一次垃圾退岸是在東南亞某港口，時間是2020年10月3日，之后因?yàn)閽炜扛劭谙拗拼袄税�，致使大量垃圾積壓在船上，此次在中國南方港口借轉(zhuǎn)移污油水之機(jī)，將船上積壓的垃圾違規(guī)轉(zhuǎn)移至污油水接收船。當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從事污油水接收作業(yè)的船舶不僅不具有接收船舶垃圾的條件，更沒有回收防疫廢棄物的資質(zhì)。該船未經(jīng)核準(zhǔn)違規(guī)從事接收船舶垃圾的業(yè)務(wù)，且將大量船舶垃圾隨意堆放在船首甲板，沒有對其進(jìn)行分類和妥善保管，最終因未完全熄滅的煙頭導(dǎo)致易燃垃圾著火。接收船甲板火災(zāi)現(xiàn)場的殘留物中，不僅有塑料制品、紙板、碎布、噴霧金屬瓶、煙頭、碎紙、油漆桶、飲料瓶等可燃、易燃品，還有船員使用過的口罩、防護(hù)服等防疫物品。
3.違規(guī)事實(shí) 調(diào)查表明，該外輪曾向掛靠港口代理申請垃圾退岸，得到代理回復(fù)“根據(jù)疫情防控的要求，本港口暫時限制船舶垃圾退岸，如確需垃圾退岸服務(wù)，應(yīng)提前向相關(guān)部門報告并對垃圾進(jìn)行無害化處理后才可以退岸處理”。外輪遂與港口污油水接收船協(xié)商由其接收船舶垃圾，污油水接收船沒有提供垃圾接收單據(jù)，該輪亦未在垃圾記錄簿記載。污油水接收船向海事管理機(jī)構(gòu)報告了本航次的污油水接收情況，但未報告垃圾接收情況。兩船在垃圾處理過程中均未按疫情防控要求進(jìn)行必要的防護(hù)。外輪在轉(zhuǎn)移船上垃圾時未進(jìn)行分類，污油水接收船也未對接收的垃圾進(jìn)行分類和妥善保管。
國際公約和國內(nèi)法規(guī)關(guān)于船舶垃圾退岸處理的規(guī)定
1.國際公約對船舶垃圾處理的規(guī)定
《國際防止船舶造成污染公約》( MARPOL73/78 ) 附則Ⅴ《防止船舶垃圾污染規(guī)則》將船上垃圾分為A~K共11類，并對每類垃圾在特殊區(qū)域內(nèi)外是否允許排放以及排放條件作出了明確規(guī)定。其中在特殊區(qū)域內(nèi)外均禁止排放入海的常見船舶垃圾包括：A類 ( 塑料 )，C類 ( 生活廢棄物 )，D類 ( 食用油 )，F(xiàn)類 ( 操作廢棄物 )，H類 ( 漁具 )，I類 ( 電子廢棄物 )，K類 ( 對海洋環(huán)境有害的貨物殘留 )。
《國際防止船舶造成污染公約》( MARPOL73/78 ) 附則Ⅵ《防止船舶造成空氣污染規(guī)則》規(guī)定，焚燒爐不可以焚燒如下物質(zhì)：( 1 ) MARPOL公約附則Ⅰ、Ⅱ或Ⅲ規(guī)定的貨物殘余物或有關(guān)的被污染的包裝材料；( 2 ) 多氯聯(lián)苯 ( PCB )；( 3 ) MARPOL公約附則Ⅴ《防止船舶垃圾污染規(guī)則》定義的含有超過微量重金屬的垃圾；( 4 ) 含有鹵素化合物的精煉石油產(chǎn)品；( 5 ) 不在船上產(chǎn)生的污泥和油渣；( 6 ) 廢氣濾清系統(tǒng)的殘余物。如果船上焚燒爐具有IMO型式認(rèn)可證書，并且在設(shè)備說明書中已經(jīng)注明允許焚燒聚氯乙烯 ( PVC )，則船舶垃圾中的PVC可以使用焚燒爐焚燒。
結(jié)合《MARPOL附則Ⅴ實(shí)施指南》中的建議，以下垃圾只能在船上暫時保存，并在適當(dāng)?shù)母劭谕税短幚恚? 1 ) 不可回收利用的塑料制品和與非塑料垃圾混合在一起的塑料制品；( 2 ) 可回收利用的材料，如食用油、玻璃、鋁罐、木材、金屬、塑料制品 ( 包括聚苯乙烯泡沫或其他類似塑料的材料 )；( 3 ) 船上產(chǎn)生的電子廢棄物 ( 如電子卡片、小機(jī)械配件、儀器、設(shè)備、計算機(jī)、打印機(jī)墨盒等 )；( 4 ) 可能對船舶或船員構(gòu)成危害的垃圾，如電燈泡、酸、化學(xué)品、電池等；( 5 ) 防疫廢棄物。為確保船舶垃圾能夠及時被轉(zhuǎn)移到岸上處理，《國際防止船舶造成污染公約》第八條專門就港口垃圾接收設(shè)施作出規(guī)定：各締約國政府承擔(dān)義務(wù)確保在港口和裝卸站提供垃圾接收設(shè)備，以滿足船舶使用的需要，而不對船舶造成不當(dāng)延誤。即，在港口碼頭建立船舶垃圾接收設(shè)施來接收到港船舶上的垃圾，是締約國應(yīng)盡的義務(wù)。
2.國內(nèi)法規(guī)對船舶垃圾處理的規(guī)定 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十二條規(guī)定：在中華人民共和國管轄海域，任何船舶及相關(guān)作業(yè)不得違反本法規(guī)定向海洋排放污染物、廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質(zhì)。從事船舶污染物、廢棄物、船舶垃圾接收、船舶清艙、洗艙作業(yè)活動的，必須具備相應(yīng)的接收處理能力。第六十九條規(guī)定：港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠必須按照有關(guān)規(guī)定備有足夠的用于處理船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施，并使該設(shè)施處于良好狀態(tài)。 依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》，國務(wù)院制定了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，對船舶污染物排放和港口接收設(shè)施、接收船舶作出具體規(guī)定。條例第十五條規(guī)定，不符合排放要求的污染物排入港口接收設(shè)施或者由船舶污染物接收單位接收；第十九條規(guī)定，船舶污染物接收單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)污染物處理的規(guī)定處理接收的船舶污染物，并每月將船舶污染物的接收和處理情況報海事管理機(jī)構(gòu)備案。
為了實(shí)施上述法律法規(guī)，相關(guān)部門還制定了國家標(biāo)準(zhǔn)《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》( GB3552—2018 ) 和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《船舶污染物接收和船舶清艙作業(yè)單位接收處理能力要求》( JT/T673—2006 )。GB3552中關(guān)于船舶垃圾的分類和排放控制標(biāo)準(zhǔn)基本與MARPOL公約一致。JT/T673對從事船舶垃圾接收作業(yè)的船舶提出明確要求，包括：應(yīng)是鋼質(zhì)干貨船；應(yīng)配備水域清掃所需的作業(yè)設(shè)備或器材，配備垃圾儲存艙室或容器；應(yīng)能對垃圾進(jìn)行分類存放，并防止垃圾飛揚(yáng)、散落或滴漏。
國際航行船舶垃圾處理現(xiàn)狀和問題
1.國際航行船舶垃圾處理現(xiàn)狀 為了解疫情影響下船舶垃圾處理現(xiàn)狀，筆者設(shè)計了調(diào)查問卷，對部分國際航行船舶的垃圾處理現(xiàn)狀做了調(diào)查。調(diào)查主要針對船舶垃圾分類中只能通過退岸處理的垃圾，了解最近3個月相關(guān)船舶垃圾退岸受到影響的情況，以及船方對此類垃圾如何處理，通過小程序向在船船員 ( 包括船長、輪機(jī)長、大副、大管輪、水手長、機(jī)工長 ) 發(fā)送調(diào)查問卷，結(jié)合電話、微信等方式開展調(diào)查。調(diào)查的問題包括：船舶垃圾退岸處理是否受到影響，以及影響的程度和具體表現(xiàn)；船舶如何處理積壓在船上的垃圾，包括是否存在違規(guī)排海、違規(guī)焚燒、違規(guī)通過港口工作船轉(zhuǎn)移等。本次調(diào)查共收到了61艘國際航行船舶的反饋，其中中國籍船舶42艘，外籍船舶19艘。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，61艘船舶中，有7艘船舶 ( 占比11.5% ) 反饋完全不受影響能及時進(jìn)行垃圾退岸，有14艘船舶 ( 占比22.9% ) 反饋垃圾退岸受到一定影響但影響不大，有40艘船舶 ( 占比65.6% ) 反饋船舶垃圾退岸處理受到很大影響。受到的影響具體表現(xiàn)為：接收費(fèi)用有所提高 ( 占比12.8% )，申請手續(xù)更加復(fù)雜 ( 占比51.3% )，獲批周期有所延長 ( 占比76.9% )，港方暫停垃圾接收 ( 占比10.3% )，其他因素影響 ( 包括港口罷工、船舶臨時變更目的港等，占比5.1% )。關(guān)于垃圾退岸不暢造成積壓船方如何處理，有3 6 艘船舶 ( 占比59.1% ) 反饋存在違規(guī)偷排入海行為，26艘船舶 ( 占比42.6% ) 存在違規(guī)焚燒行為，24艘船舶 ( 占比39.3% ) 存在私下通過污油水接收船或拖船轉(zhuǎn)移垃圾的行為，只有8艘船舶 ( 占比13.1% ) 反饋船上嚴(yán)格按公約和港口國法規(guī)操作將垃圾滯留在船上繼續(xù)等待退岸時機(jī)。 進(jìn)一步與在船船員交流后發(fā)現(xiàn)，目前世界主要港口均沒有出臺針對疫情下國際航行船舶垃圾退岸的具體措施，也沒有明文規(guī)定禁止或限制船舶垃圾的接收。但實(shí)際操作中，大多數(shù)港口由于疫情防控導(dǎo)致船舶垃圾退岸不暢。
2.監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的船舶垃圾處理問題
從某海事局船舶防污檢查站獲悉，在近3個月國際航行船舶防污染檢查中，涉及船舶垃圾管理檢查的共計36艘，檢查發(fā)現(xiàn)有31艘船 ( 占比86% ) 存在船舶垃圾管理不善。相關(guān)缺陷和不符合項(xiàng)目共46條，其中12艘船 ( 占比38.7% ) 未按規(guī)定分類，具體表現(xiàn)為食物垃圾與生活垃圾混合、塑料垃圾與紙質(zhì)垃圾混合、防疫廢棄物與其他垃圾混合；16艘船 ( 占比51.6% ) 有違規(guī)處理行為，具體表現(xiàn)為違規(guī)拋投入海、違規(guī)焚燒、違規(guī)清退到無船舶垃圾接收資質(zhì)的船 ( 車 )；21艘船 ( 占比67.7% ) 未正確填寫垃圾記錄簿，具體表現(xiàn)為記錄缺失、記錄數(shù)據(jù)與真實(shí)情況不符；7艘船 ( 占比22.6% ) 船員對船舶垃圾管理計劃不熟悉。
查閱此海事局船舶防污檢查站的檢查記錄，發(fā)現(xiàn)在疫情前同時期的國際航行船舶防污染檢查中，涉及船舶垃圾管理檢查的共計87艘，其中26艘船 ( 占比29.9% ) 存在船舶垃圾管理不善。相關(guān)缺陷和不符合項(xiàng)目共31條，其中8艘船 ( 30.8% ) 未按規(guī)定分類，具體表現(xiàn)為食物垃圾與生活垃圾混合、塑料垃圾與紙質(zhì)垃圾混合；9艘船 ( 占比34.6% ) 有違規(guī)處理行為，具體表現(xiàn)為違規(guī)拋投入海；11艘船 ( 占比42.3% ) 未正確填寫垃圾記錄簿，具體表現(xiàn)為記錄缺失、記錄數(shù)據(jù)與真實(shí)情況不符；5艘船 ( 占比19.2% ) 船員對船舶垃圾管理計劃不熟悉。
綜上可知，在疫情影響下，雖對國際航行船舶防污染檢查的艘次減少了近60%，但檢查出船舶垃圾管理不善的比率卻增加了近2倍。
3.船上垃圾數(shù)量估算
船上用于儲存垃圾的場所被稱為“垃圾間”( garbage room )，垃圾間的設(shè)計容量受船舶大小、航線長短、船型等因素影響。船舶越大，航線越長，垃圾間的設(shè)計容量相對越大，客船上的垃圾間一般比貨船垃圾間容量大。下面以筆者工作過的14 100 TEU集裝箱船為例估算每月須退岸處理的垃圾數(shù)量。該船為遠(yuǎn)東—西北歐定線航行，單程用時30天到42天，垃圾間容量為4.0 m3，船上配員23人。船上需要退岸處理的垃圾主要包括三部分——塑料垃圾、生活或操作廢棄物、醫(yī)療垃圾。每月須退岸的垃圾數(shù)量估算如下：( 1 ) 以每人每天產(chǎn)生的塑料垃圾約0.005 m3計 ( 主要包括壓縮后的純凈水瓶、飲料瓶和自購食品包裝袋等 )，推算出全船船員每天產(chǎn)生塑料垃圾約0.115 m3，每月 ( 按30天計 ) 產(chǎn)生塑料垃圾3.45 m3；廚房每月產(chǎn)生的食品塑料包裝袋和甲板、機(jī)艙等部門每月產(chǎn)生的物料塑料包裝物約1.0 m3。即船舶每月產(chǎn)生塑料垃圾共計4.45 m3。( 2 ) 船舶每月產(chǎn)生空油漆桶 ( 鐵質(zhì) )、空化學(xué)劑桶 ( 塑料 )、空清潔劑桶 ( 塑料 )、廚房空作料瓶 ( 玻璃 )、酒瓶 ( 玻璃 )、廢舊電池電瓶等電子垃圾等約為0.7 m3 ( 壓縮后 )。( 3 ) 因疫情防控產(chǎn)生醫(yī)療垃圾約0.1 m3 ( 壓縮后 )。綜上，船舶每月產(chǎn)生的只能通過退岸處理的垃圾至少為5.25 m3。也就是說該船每月至少需要進(jìn)行一次垃圾退岸處理。
改進(jìn)船舶垃圾管理的建議 受疫情影響，當(dāng)前國際航行船舶垃圾退岸處理存在較大困難。確保船上垃圾退岸順暢、規(guī)范船舶垃圾管理，是港口國和船方共同的責(zé)任和義務(wù)。為切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，保障船舶與港口安全，同時防止船舶垃圾傳播疫情，筆者提出以下建議，供相關(guān)方面參考。
1.海事主管機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管
海事主管機(jī)關(guān)對港口和船舶 ( 排放船和接收船 ) 均應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。對違規(guī)接收船舶垃圾、違規(guī)排放船舶垃圾或不按有關(guān)疫情防控規(guī)定處理船舶垃圾的港口和船舶，應(yīng)采取嚴(yán)厲的處罰措施。重點(diǎn)要加強(qiáng)對船舶垃圾管理計劃制訂和實(shí)施情況的監(jiān)督，檢查船舶垃圾儲存、分類是否符合規(guī)定，核查船舶垃圾記錄簿的記載與實(shí)際情況是否相符，加大對違規(guī)排放行為的懲處力度。[1]同時，督促相關(guān)港口在建立規(guī)范的垃圾接收和處理程序的前提下，為國際航行船舶的船上垃圾退岸處理提供便利，切實(shí)履行公約締約國的義務(wù)。必要時可提請IMO向全球港口國發(fā)出呼吁——各港口國應(yīng)為國際航行船舶垃圾退岸提供便利。
2.港口經(jīng)營單位切實(shí)履行主體責(zé)任 港口經(jīng)營單位切實(shí)履行主體責(zé)任，依法“備有足夠的用于處理船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施，并使該設(shè)施處于良好狀態(tài)”，確保船舶垃圾退岸暢通，并定期將船舶垃圾接收和處理情況報海事管理機(jī)構(gòu)備案。
3.公司和船舶制訂科學(xué)的垃圾管理計劃并嚴(yán)格執(zhí)行
一是完善垃圾管理計劃，并加強(qiáng)對船員的培訓(xùn)，使所有船員都熟悉并嚴(yán)格按照垃圾管理計劃對船上垃圾進(jìn)行分類、管理和處理。公司應(yīng)安排專人對船舶垃圾管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。 二是應(yīng)盡量減少垃圾的產(chǎn)生和存儲量，包括：選用可重復(fù)使用的容器包裝或儲存物品，減少垃圾的產(chǎn)生；對已產(chǎn)生的垃圾，嚴(yán)格按照公約和相關(guān)法律法規(guī)要求進(jìn)行分類，依法允許排海和焚燒的應(yīng)及早處理，減少船舶垃圾儲存量；對只能退岸處理的，盡可能壓縮減小體積，然后打包、分類儲存在船上專用的垃圾儲存處。 三是提前了解船舶掛靠港口關(guān)于船舶垃圾接收的最新規(guī)定和做法，制訂合理的垃圾退岸計劃。如因種種原因不能及時退岸，也應(yīng)通過減少垃圾產(chǎn)生和增加船上垃圾儲存空間等措施，把垃圾留在船上，同時向船舶管理公司匯報，等待進(jìn)一步處理。 四是設(shè)立防疫廢棄物專用垃圾桶，設(shè)置明顯的標(biāo)識，并對防疫廢棄物嚴(yán)格按照疫情防控有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，如定期進(jìn)行消毒、退岸處理時打包密封等，具體應(yīng)按退岸時所在國家和地區(qū)的防疫要求進(jìn)行。
